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| 市场还是管理：税费改革后的乡村水利——以湖北荆门新贺泵站灌区为例 |
水利是农业的命脉，中国用占世界7%的耕地，养活着世界22%的人口，这个奇迹的背后，便是以灌溉为基础的精耕细作农业。中国可灌溉耕地面积占全部耕地的45%，但这45%的耕地生产了70%的粮食，换句话说，可灌溉耕地粮食产出率约相当于其他耕地的三倍。离开了水利，中国不可能用占世界7%的耕地养活22%的人口。
如此重要的灌溉水利，最近20多年却一直没有得到足够的重视。尤其是农村税费改革后，不仅难以重新动员民间力量建设新的大中型水利设施，而且不能正常使用过去建成的大中型水利设施。离开大中型水利设施，就不能从大江大河大湖中调水灌溉农田，可灌溉耕地逐步变成“三年一小旱，五年一大旱”的靠天收耕地。如此下去，中国的粮食安全将受到威胁，农业问题将再次成为全国性的基础问题。虽然可以通过国家投资建设和维护大中型水利设施，但不解决这些建成的大中型水利设施与农田水利尤其是与家户经营体制之间的衔接关系，这些国家投资的大中型水利设施也不能发挥作用。
大中型水利设施与农田水利的衔接，在人民公社时期是不存在问题的，这一点我们已在“乡村水利的组织基础”一文中展开论述[1]。1980年代分田到户以后，虽然是家户经济为主，但双层经营也不是一句空话。仍然以乡村水利为例：大中型水利设施不可能与单个农户谈判来解决家户经济层面的农田水利问题，而乡村组织介入生产环节，使大中水利设施找到了谈判的对手从而解决了大中型水利设施与分户经营体制下的农田水利的衔接。
2002年以来逐步在全国推行的农村税费改革，要求乡村组织不再插手家户经济生产环节的事务，尤其是不得再以共同生产费的名义收取任何费用。农民在生产环节需要合作解决的事务，只能通过“一事一议”的办法筹资解决。除乡村组织不得介入农户生产环节事务的规定外，近年来以税费改革配套改革的名义，全国大幅度削减村组干部，甚至绝大数农村干脆取消了村民小组长，村民小组的事务由村干部代管。在既无资金筹措渠道和能力，又无组织体系可资利用的情况下，大中型水利设施与家户经济难以衔接的矛盾彻底暴露出来，以前依靠从大江、大湖、大河中调水灌溉的农业灌区，因为不能解决与大中型水利设施的交易，而不得不另建一套不能抗大旱甚至不能抗小旱的小型水利系统，已经建好的大中型水利系统因为不被使用，很快便被毁损。而有一日，大旱已至，小型水利设施没有用处，中国粮食高产地区的可灌溉耕地大面积绝收，粮食迅即危及国家战略安全。这时候，国家只能再投巨资重建已被毁损的大中型水利设施。但即使如此，仍然解决不了大中型水利设施与家户经济的衔接问题。
2002年以来，我们一直在湖北省荆门市高阳镇的五个村进行村庄公共工程建设实验，其中小型水利工程是我们实验的主要项目。在实验过程中，我们逐步发现了当前水利建设中存在的严重问题。以下以在其中的新贺泵站灌区的调查为例，展开我们的讨论。
一、灌区基本情况
新贺泵站是1976年修建的一座中型泵站，扬程24米，从汉江引水，设计灌溉能力为1.4万亩耕地，灌区主要是高阳镇官桥片的五个村，分别为新贺村、贺集村、季桥村、吕集村和官桥村，其中尤以新贺村和贺集村依赖于新贺泵站提水灌溉。在新贺泵站建成以前，以上五村主要依靠拦截流经五村的小河流水和修挖蓄水大堰，来解决农业抗旱问题。因为小河流水没有源头，可拦截河水不多，蓄水堰也无法解决农田抗旱问题，五村大部分耕地经常受到旱灾威胁。举例来说，在1960——1975年，灌区所在五村因为受到旱灾，成灾面积达 亩。
1977年新贺泵站建成投入使用，因为从汉江引水，以前威胁农田收成的旱灾不再成为问题，到分户经营的1982年，新贺泵站每年平均抽水达到数千小时时间。
分户经营后，新贺泵站灌区情况有所改变。首先，因为人民公社的解体，泵站灌溉失去了强有力的组织者，五个村之间相互协调抽水灌溉的难度加大，尤其是在最需要抽水的月份，各村常为抽水次序矛盾重重。其次，靠近泵站的村，特别是新贺村，常常指望接它村抽水时的渠道漏水，来解决自己的灌溉问题，新贺村还普遍存在偷水的现象，即在它村从泵站抽水时，偷偷将放水渠挖开，水便流向本村田块。再次，泵站水渠长年得不到维护，渠道漏水日趋严重，处在灌区下游村抽水，“好死了别人”，即所抽之水的相当部分漏到上游村的耕地，以至新贺泵站边上的新贺四组村民常常抱怨（或真或假？故作矫情？），在抗旱季节，新贺四组总是受到水灾之苦。
这样一来，处在灌区下游的吕集村、官桥村和季桥村先后脱离新贺泵站灌区，逐步恢复建新贺泵站后已经毁掉的小水利，尤其是拦截流经村内小河的河水。吕集村重新启用一个已经废掉的荒湖蓄水，季桥村在丰水季节将河水抽入50年代未建设的一个水库中，等到农田需要用水时再灌溉农田。
到了1990年代，新贺泵站灌区面积急剧减少，抽水时间急剧下降，具体的时数如下：
年份 抽水时数 年份 抽水时数
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1990 1251.9 1997 不详
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1991 809 1998 不详
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1992 789 1999 519.1
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1993 349 2000 322.3
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1994 470.3 2001 271.9
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1995 不详 2002 0
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1996 不详 2003 21
到此时，新贺泵站与家户经济衔接困难的问题并未全部暴露出来，乡村组织以共同生产费名义向农户收取抽水抗旱费用，新贺泵站与乡村组织尤其是村民小组织进行抽水谈判。因为每年降雨量及降雨时间不同，农田需要从泵站抽水的抽水量有很大差异，但乡村组织向农户按亩平摊提取的共同生产费却大致相差不多，农户甚至不区分共同生产费与乡村组织收取的其他税费的差别，共同生产费事实上也一直是搭着农业税费一并收取的。农户与乡村组织达成的默契是：乡村组织必须解决抗旱用水问题，农户则按时缴纳以共同生产费名义下达的抽水费用。农户在抗旱缺水时，对乡村干部最常讲也最有力的一句话是：“你们不赶快抽水抗旱，到时别想收到税费”。乡村干部在农田抗旱时节也都全力以赴，不然到秋收后收税收费的难度极大。
到1990年代末，农村情况有了进一步的变化，其中的关键变化是自上而下减轻和规范农民负担的系列政策出台，各种收税收费项目的规范或取消，使乡村组织财政来源成为问题，共同生产费逐步代替其他税费成为“农民负担的筐，什么都往里面装”，农民越来越不堪忍受乡村组织收取的远远超过实际抗旱费用的共同生产费。
与此同时，在新贺泵站灌区，随着下游村庄脱离灌区，灌区面积越来越小，而泵站工作人员的工资，泵站维护费用不可能同步减少，新贺泵站便越来越依赖于较少灌区面积来平摊泵站日常运作的费用。泵站每小时抽水费也因此大幅上涨，具体上涨情况如下：
年 份 抽水价格（元/小时）
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1977－1982 23
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1985－1990 52.2
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1991 58.59
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1992 58.3
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1993 109
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1994－1995 124
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1996－2002 219.8
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2003 180
注：此表中的价格不包括村组用潜水泵从汉江引水河将水翻到引河的费用，2003年的价格是由镇政府强制确定的。
更糟糕的是，作为新贺泵站灌区仅存的新贺村和贺集村，正如全国绝大数农村一样，在1990年代后期逐步欠下大量村级债务，随着农民负担的逐步规范，还债可能性日小，而还债压力日增（考虑其中相当部分债务是村干部以私人名义向农户借贷，这种压力当可以想象）。新贺泵站仍然为新贺、贺集两村抽水，但新贺、贺集两村从农户那里以共同生产费名义收取的抽水费，却并没有交给泵站，而用作其他优先项目。在短短的四年时间，贺集、新贺两村便欠下新贺泵站20多万元水费，新贺泵站不仅职工工资无法兑现，泵站得不到正常维护，而且没有办法缴纳抽水的电费，以至电站不再向泵站供电。
在村级债务无法化解的情况下，新贺、贺集两村不可能偿还欠泵站的抽水费用，不仅旧费用无法缴清，而且想欠下新的抽水费。泵站方面则因为新贺、贺集两村的欠费，已经无法运转，仅仅是在乡镇政府强有力协调下，由村民小组另行收费，现金抽水以应严重的正在进行着的旱灾。2003年，新贺泵站仅以此种方式为新贺四组抽过21个小时的水。
泵站抽水价格的上升，及乡村组织试图提高共同生产费收取标准以补其他收费之不足，也使农户不堪重负，一些修建小水利比较方便的地方，便逐步尝试回到与家户经济相适应的小水利之中，尤其是重新修挖堰塘，打井灌溉，在小河中修拦水坝等，这种虚高的大中型水利设施的收费不仅刺激起农民修建小水利的热情，而且小水利切割了大水利：小水利的修建，使农户在风调雨顺年景，不再需要泵站抽水，但其他必须泵站抽水农户无法克服自己抽水时有小水利农户的搭便车问题，这就使得泵站难以实际使用。换句话说，小水利建设制造了农户更加复杂的对大水利的需求格局，这种格局使农户一致行动的可能性更小。但小水利不能解决抗大旱的问题，在正常年景，农户不需要大水利，终究会造成大水利的毁损。但大旱之年，农户何以解决抗旱问题？
因此，到农村税费改革前夕，以乡村组织收取共同生产费来解决大中型水利设施与家户经济衔接的矛盾已经暴露出来，并到了再难解决的程度。农村税费改革前，荆门市农户投资小水利的积极性已经难以抵挡。而地方政府的负责人无论是糊涂还是义愤，他们在农户投资建设小水利上起了推波助澜但极不负责的作用，比如高阳镇主要领导即说“农民要想富，脱离黄荡湖”（泵站），“黄荡湖”泵站是从汉江引水的大型泵站，实际灌溉面积达到30多万亩，正是从汉江引水的黄荡湖泵站，彻底改造了包括高阳镇在内的数十万亩旱包子耕地，使之成为旱涝保收的高产良田。
2003年在湖北全面推开的农村税费改革，则成为对大中型水利设施的最后一击，使大中型水利设施彻底无法与家户经济相衔接。2003年农村税费改革文件规定，乡村组织不得插手农户生产环节的事务，以共同生产费名义收取的各种费用不得再收，农田灌溉由农户以村民小组为单位成立用水协会自主解决。税费改革的这种规定，相对此前乡村组织普遍以共同生产费来加重农户负担的实际，是有道理的，问题是，农户用水协会根本不可能克服内部搭便车的问题，因此不能解决大中型水利设施与农户经济的衔接问题。就是前述灌溉30多万亩耕地的黄荡湖泵站，在2003年7月最为干旱的季节，为了应对每年这个季节各乡镇村组抢着抽水的危机，而主动提前将水抽到渠中，渠下农田的确是旱得不得了，太需要渠中之水来滋润一下了，但是，没有乡村组三级的介入，农户完成不了与泵站的交易，抽上来了水就一直屯在渠中，以致几天后，水渠被所屯之水胀破，黄荡湖泵站是好心办了一场蠢事。
新贺泵站也因此陷入困局。
[Page] 二、泵站的困局
我们于2002年底在高阳五村进行利民工程建设实验，五个村的村民代表会议不约而同讨论决定修建小型水利工程，乡村水利第一次进入我们的视野。官桥村、季桥村、吕集村和新贺村均计划在流经村内的季节性小河上修建拦水坝，贺集村无拦水坝可修，农田灌溉问题无法解决，便提议用利民工程款打机井灌溉。此前一年，贺集四组投入巨资（4万元）打了一口机井，在抗旱时可以浇几十亩稻田。
在贺集村讨论打井时，村民代表中有一股强烈反对的声音，说打井不可能解决水稻灌溉问题，要真正解决抗旱问题，就必须盘活新贺泵站。这种反对的声音无法说服其他村民代表，因为新贺泵站是国家的泵站，贺集村就是想盘活，也没有这个权力。
2003年一年，在荆门高阳五村，还算是风调雨顺，但就在这个风调雨顺的年份，新贺、贺集两村的大片农田严重受旱，受旱田块平均因旱减产约在20%左右，严重的减产达到50%以至绝收。贺集村所打机井，在稍微严重一些的旱情面前无能为力。一个机井仅可以串灌十多亩至多二十亩耕地，而等着灌溉的耕地有数百亩之多。机井还不能解决插秧前的满灌，因为满灌要求的水量至少是串灌的一倍以上。且机井抽水，地下水位下降很快，不仅周边吃水井无水可吃，而且机井自身抽一段时间也会无水可抽。
这种情况下，便有人重新提议，打机井终究不是解决水利的出路。要彻底解决农田水利问题，必须盘活贺泵站。贺集村民的意见，与新贺村可以从新贺泵站受益的四个村民小组的意见没有不同。问题是，没有人想得出解决新贺泵站与农户衔接的办法。我们在两村调查期间，很多农民希望我们出面向县镇两级说情，盘活新贺泵站，从而彻底解决两村数千亩耕地的灌溉问题：这些问题也的确到了非解决不可的地步，除打井灌溉以外，有些以前靠泵站抽水的岗地，已被改种产量较低的旱作物，甚至种上了速生杨。
我们将盘活新贺泵站的想法向县、镇两级主要领导报告后，他们很重视此事，基本同意盘活新贺泵站的方案。在目前新贺泵站实际灌区的新贺、贺集两村抛开新贺泵站另建一套小水利（主要是挖堰和打机井）实际行动的压力下，县镇两级以及新贺泵站职工，都感受到了强大的压力。
在灌区农户都希望重新盘活新贺泵站的时候，新贺村和贺集村的主要领导却反对盘活新贺泵站的计划。他们反对的原因，表面上是这两个村不可能还清目前仍欠泵站的20多万元债务。但这并非根本原因，新贺村和贺集村欠新贺泵站债务超过20万元，泵站方面欠职工工资、银行贷款和电站电费累计不到20万元。镇主要领导同意，只要新贺村和贺集村有决心将泵站使用起来，就可以将泵站债务锁定，具体来说，就是镇里将新贺泵站送给两村，并将新贺村和贺集村欠泵站的抽水费换据为新贺村和贺集村欠泵站职工、银行及电站三方的债务，在当前新贺村和贺集村不可能现金偿还的情况下，由镇领导出面做工作，将两村所欠三方（泵站职工、银行、电站）债务挂在帐上，锁定一段时间。就是说，县、镇两级同意，在两村不出一分钱的情况下，将新贺泵站的产权白送给两村。这真是天大的好事。这样的好事，两村主要领导竟不愿要。用他们自己的话说，泵站白送给我们也不要。或是不敢要。
为什么白送也不要？这是因为两村干部吃足了协调农户与泵站衔接的苦头。举例来说，2003年4月，新贺四组春季抽水灌田，兼任新贺四组组长的村主任陈井清召开全组户主会议，讨论是否从泵站抽水，村民一致同意赶紧向泵站抽水，不然就要误了农时。抽水就要出钱，以前村里欠泵站的钱没有还，没有现金，泵站无论如何是不可能开机抽水的，但讨论按田亩出钱抽水时，少数农户不愿出钱，特别是有几个田块在抽水必经之处的农户，坚决不同意出钱，甚至说出他的田里不需要水，泵站所抽之水，可以搭天桥从他田块上面过去。有几户讲横话，让陈井清等人伤透了脑筋，好在大多数农户抽水心切，仍然将抽水所需费用缴上来了。新贺泵站2003年终于开机抽了这次21小时的灌溉用水。
抽水之后，麻烦不断。一方面，极少数农户田块处在下游，水未灌到，便向陈井清主任要退回所缴抽水费。陈井清已将全部收上来的钱用于泵站抽水，自然不可能再退回去。另一方面，那些少数未缴费却灌了水的农户，成为缴费农户指责陈井清的最好把柄，各种难听的话，陈井清听了几大箩，无法忍受。何况税费改革后，乡村干部不再允许插手共同生产环节事务，乡村干部正好找到逃避共同生产环节事务的借口，农户能否用得上水及能否廉价用水，与乡村干部何干？乡村干部（尤其是已经取消村民小组长情况下的乡村干部），实在不愿插手这类挨骂不讨好的组织农户抽水的事情。
仍以新贺四组为例，到2003年7月，旱情逐步严重起来，必须再次找新贺泵站抽水抗旱。四组农户找到陈井清，让他再组织抽水，陈井清怕麻烦，但耐不住农户要求抽水的强大压力，只好组织农户开会。这次开会，上次未出钱却灌了水的农户表示愿意出钱但不愿补上次未交的抽水费，上次未灌到水却出了钱的农户，坚持不再出钱，大多数农户要求前次抽水未交钱的农户一并交清两次的抽水费。户主会议开的千难万难，没有结果，陈井清本人也懒得再惹一身的麻烦，便任由农户自己去想办法。在2003年7月份我们到新贺四组调查时，农户正用小型潜水泵，分六级提水灌田。这种用潜水泵灌田的办法当然不是好办法，但既然不能组织起来抽水，这种办法总比等着稻谷旱死好。有一个农户算了一笔帐：为了1.7亩耕地，他用六台潜水泵抽了三天三夜，用柴油机抽了一天一夜，仅电费即花60多元，还有四天四夜未合眼。而由新贺泵站抽水，每亩田出10元就足够了。
新贺村如此，贺集村也是如此。村干部实在是为集体抽水伤透了脑筋，因此不愿再要泵站。即使泵站送给新贺、贺集两村，村干部仍然没有办法解决集体抽水与农户筹资的矛盾，这才是两村干部不愿意要新贺泵站产权的真正原因。
新贺、贺集两村干部不愿意要新贺泵站产权，却有意利用新贺泵站进水港，另建一套小机组来抽水灌溉。我们十分困惑，因为另建小机组，需要新的投资，这在村集体资金本来就极其困难的情况下，实在不可思议。同时，新贺泵站目前的大机组（280KW电机）一直运作良好，其中水泵在两年前刚花五万元大修过，另建小机组就会废掉大机组，这个浪费就太大了。更重要的是，目前新贺泵站灌区仍有2000多亩耕地，如果旱情严重，即使大机组抽水，也可能会因灌溉不及时，引起减产，小机组抽水，如何能真正解决2000多亩耕地的抗旱问题？！
经与两村主要干部反复多次讨论，我们才知道，村干部之所以希望另建小机组，是因为他们希望今后农户可以三、五户组合，到泵站用小机组抽水，自己灌溉自家田，免得扯皮不清，且免得村干部出面。他们的想法也有道理，就是大机组抽水的最小单位是村民小组，村民小组内部意见不统一，就无法抽水，小机组抽水最小单位可以是数户农户的联合。问题是，几户农户联合利用小机组抽水，虽然可以解决一些农田的灌溉问题，但要将全部2000多亩耕地灌到，这种小机组抽水如何可能？特别是旱情严重时，绝大数耕地将因不能及时灌水而旱死。以新贺四组为例，新贺四组只有200多亩耕地，用大机组抽水即长达21个小时，2000多亩耕地全部灌一遍，需要200多个小时，近10天时间。抗旱如救火，大机组抗旱时都嫌抽水不快，何况小机组？！（另外，新贺泵站原先装有2台280KW的电机，现因灌区面积大大减少，而有一套机组长年未用，一直闲置在那里）
仅仅是相对于彻底废弃新贺泵站的小水利而言，在新贺泵站修建小机组抽水才具有合理性。但废弃了新贺泵站，新贺村和贺集村旱涝保收的农田，将成为“大旱绝收，小旱减产”的旱包子田。
其实，不仅是村干部，而且村民对于盘活新贺泵站的信心，也大为不足。2003年底粮价大幅度上涨，种田可以致富成为农民的共识，但种田必须有水，在不能盘活新贺泵站的情况下，农民就不得不自己解决农田灌溉的难题。2004年3月，我们到贺新泵站灌区调查，农民正在热火朝天地打机井，挖堰塘，他们知道镇里有意将新贺泵送贺集、新贺两村，他们也热切期待新贺泵站被盘活，但他们仍然花巨资打井挖堰。他们说，如果泵站盘活了，花几千块钱打井不使用也值得，但如果泵站盘不活，我们怎么办呢？在高粮价下面，农民等不得了。但农民是怎么算的帐？真是“愿意出钱买棺材，不愿出钱买药”。
[Page] 三、新方案
面对这种格局，镇领导、新贺泵站当局、村干部及村民，都备感无奈，必须想出解决大中型水利设施与家户经济交易的办法来。
2004年4月3日，我们到高阳镇分别与镇委书记和镇长座谈，讨论盘活新贺泵站的办法。下午，高阳镇主要领导和新贺、贺集两村支部书记与我们一起讨论如何解决新贺泵站的运作问题。镇领导的意见很明确，只要新贺村和贺集村可以将泵站运作起来，镇里就可以将泵站白送两村。高阳镇长问，如果将泵站送给你们，你们能不能解决泵站日常维护与管理的费用？贺集村支书很为难地说，要是遇到风调雨顺的年成，到哪里去收泵站日常维护和管理费用？与贺集村支书口气如出一辙的是新贺村村主任，他在此后二天（4月5日）我们主持召开的新贺、贺集两村的协调会上说，只要旱情严重，有人从泵站抽水，就不用担心泵站收不齐维护费用。
贺集村支书和新贺村主任仍然希望用市场的逻辑来解决新贺泵站与家户经济的衔接问题。具体来说，即使将新贺泵站的产权送给贺集和新贺两村，新贺泵站也必须有基本的维护和管理费用。第一，新贺泵站至少要在原工作人员（共6人）中留下一名技术人员，进行泵站日常管理和维护。这个留下来的技术人员，每月以500元工资支出，则一年需6，000元；第二，新贺泵站必须每日抽掉由进水港前池进到泵房的积水，每年约需3，000元；第三，新贺泵站的一些最基本的日常维护费用5，000元/年。三项合计14，000元。14，000元的确是不多，特别是相对于当前一家一户农户随便就花费数千元打井的小水利灌溉，每年一万多元的日常维护费用，平摊到当前灌溉2，000多亩耕地，每亩不足10元，是很少了。
问题是，这一万多元泵站日常管理和维护费用，村集体是没有一分钱可以出的，而从灌区农户中筹集，就难以解决少数农户不愿出钱搭便车的问题。而如果当年灌区旱情严重，灌区农户不得不向泵站抽水，泵站就可以用较成本价高而较市场价低的水费向农户卖水，旱情越严重，抽水越多，在市场逻辑下，泵站就可以收到越多的维护和管理费用，甚至可以赢利。麻烦是，如果风调雨顺几年，农田不需要泵站抽水，泵站就死掉了。
市场逻辑的困境不仅在于农业年成好坏，而且仍然解决不了由新贺、贺集两村所有的泵站与家户经济的衔接问题，因为从泵站抽水，至少要以村民小组为抽水单位，才能够克服灌溉上的搭便车行为。但村民小组内部恰恰总有人想搭本组其他村民出钱他得水的便车。正如新贺四组2003年的情况一样，市场逻辑不能解决新贺泵站灌区的灌溉问题，也就是不能解决新贺泵站在分户经营体制下正常运作的基础问题。
市场逻辑还有一重困难，就是市场逻辑无法克服农民用水的高成本。风调雨顺之年，为了将管理费计入抽水费用，必须将抽水费价格提得很高。费用越高农民越是不抽水，几年下来，泵站日常运作就不能维持下去，“五年一大旱”，农田需要大量抽水时，泵站早就已经毁掉，而无法抽出水来。这正是新贺泵站前些年的写照。
与市场逻辑相对应的，是管理的逻辑，即如果将泵站产权划归新贺、贺集两村，新贺和贺集两村以灌区所在村民小组（两村共有11个村民小组属于现新贺泵站灌区）为限，成立灌区管理委员会，凡是愿意按田亩平摊泵站日常维护费用的村民小组即可以推选一个负责的村民参加灌区管理委员会，由管理委员会监督和管理泵站运作，且凡是加入灌区管理委员会的村民小组，在需要抽水灌溉农田的时候，经过管理委员会同意，都可以以成本价抽水灌溉，而凡是未参加管理委员会的村民小组，在向泵站抽水时，则以市场价结算。从当前新贺泵站抽水成本价与市场价的情况来看，成本价主要是支付抽水电费，每小时不足70元，而市场价至少也要200多元，是抽水电费的3倍多。只算电费，以新贺泵站抽水，就极其廉价，这个价格甚至比农户从自家田边的机井抽水所花电费还少。
管理逻辑也必须解决两大难题，一是灌区所在村民小组的村民愿意按每亩10元平摊新贺泵站日常管理和维护费用。二是灌区所在各村民小组按成本价抽水时，可以防止极少数农户搭便车不愿出钱及其诱发的连锁反应。
这两个难题应该是可以克服的。在2004年4月5日我们主持开新贺、贺集两村灌区所在村民小组代表会议上，我们提出，有两种计算灌区管理委员会的办法，一种是满打满算，即将目前灌区所在11个村民小组都加入管理委员会，然后再按管理逻辑展开泵站与家户经济衔接的运作难题。另一种是从一向上加，即只要离新贺泵站最近的新贺四组村民同意（或由村干部做工作让他们同意，新贺村村主任陈井清说他保证可以做好这个工作）加入灌区管理委员会，其他村民小组，同意加入就加入，不同意加入就不加入。由同意加入灌区管理委员会的村民小组各选一人，与新贺和贺集两村的村主任，共同组成灌区管理委员会。凡是同意加入管理委员会的村民小组，必须承诺按每亩10元平摊泵站日常管理和维护费用。未加入管理委员会的村民小组，不承担每亩10元的平摊费用，但泵站抽水时，必须以市场价结算。泵站收支每年由灌区管理委员会结算一次，并由管理委员会决定泵站盈余或亏损的分配或分摊办法。
因为新贺泵站出水渠在进入村民小组的支渠之前，可以防止搭便车问题，即只要新贺泵站的出水渠质量有一定保证，从泵站抽出来的水就可以流入到出钱抽水的村民小组的耕地上去。当前在灌溉用水上存在的搭便车问题，主要是村民小组内部承包耕地十分分散，且灌溉毛渠被破坏的情况下，村民小组没有办法防止内部的搭便车问题，在村民小组之间搭便车的问题并不突出。这就使从一向上加的办法来产生灌区管理委员会，可以防止村民小组之间的搭便车问题（即灌区中的一个村民小组不加入，而使多个灌区管理委员会无法运作）。从一向上加，只要有一个村民小组召开户主会议一致同意亩平出10元泵站日常管理费用，也就可以优先加入灌区管理委员会。11个村民小组，总有几个村民小组可以在内部达到一致行动的意见，从而可以加入灌区原理委员会。也就是说，这种办法不会因为少数村民小组内部不能达成一致行动，而使整个灌区管理委员会陷入困境。
管理逻辑的第二个难题，因为以成本价抽水，泵站灌溉较农户小水利有极大的成本优势，这种成本优势不仅会减少村民小组内部少数村民搭便车的欲望，而且会增加村民小组内部其他村民对试图搭便车者的压力。这就使村民小组内部为向泵站抽水灌溉而出现的合作难题大为减少，合作下去的可能性大为增加。在2004年4月5日召开的灌区所在村民小组代表会议上，我们提出，可以允许参加灌区管理委员会的每个村民小组每年有两户或10亩耕地因各种特殊原因免摊泵站日常管理费用，乃至不交抽水费，而经由泵站管理委员会讨论，从泵站全年收入中抵扣。但每个村民小组两户户主或10亩耕地地主名单，免交费用原因，必须在灌区公示。这样就一方面不因为某些的确存在特殊情况的农户或耕地未交费用，而造成其他农户连锁不交费的反应，同时通过公示制造压力，使那些并无特殊原因而想搭便车农户不愿或不敢冒牺牲名声的风险。
4月5日的联席讨论会上，村民代表认为，用管理逻辑来如此运作，应该不会有太大的问题。有些村民小组代表则肯定地说，他可以代表自己村民小组的农户表态，愿意加入灌区委员会。现在的问题是，目前灌区农户正在热火朝天地打井挖堰，农户也知道镇里有意盘活泵站，但他们仍然愿意每户出数千元打井，他们对盘活泵站的信心不足。农民精确地计算出，打一口机井花几千元，只要可以有效地抗10亩耕地的旱，一年就可以减少因旱减产损失的数千斤粮食，也就可以将打井的钱赚回来了。
农民真是不理性的理性人，他们不愿出亩平10元的平摊泵站管理费，却愿意每户出数千元打井灌溉。顺便说一句，从机井抽水所用电费，比农户从泵站用成本价抽水灌溉农田的全部花费还要高。
四、讨论
据报道，2002年农村税费改革后，全国粮食主产区都掀起了兴修小水利的高潮[2]。湖北荆门市仅2003年农民即投资10亿多元于以修当家堰为中心的小水利建设。2003年底，粮价上涨，进一步刺激了农民兴修小水利工程的热情。
农民投资兴修小水利自然是好事情，问题是，农民为何会在税费改革后投入如此巨大的人财物力来兴修小水利及小水利对解决中国农业出路尤其是中国的粮食安全问题意味着什么。
从湖北荆门的情况来看，农民在税费改革后投资小水利的一个重要原因是，随着国家强有力减轻农民负担政策的出台，以前由乡村组织具体负责的农田灌溉，逐步作为农民生产环节的事务，交由农民自己管理，特别是农村税费改革以后，政策规定乡村组织不得介入农户生产环节的事务，使乡村组织也无能力介入农田灌溉等事务之中。税费改革不仅不允许乡村组织介入共同生产事务，而且作为配套措施，村民小组长普遍被减掉，大多以村民小组为单位进行的共同生产事务，完全无人负责。荆门市农村在2003年如全国其他地区一样，在村民小组一级成立农户用水协会，但因为农户用水协会不能解决少数农户的搭便车问题，而发挥不了作用。这样一来，农村税费改革后，以前作为共同生产事务的农田灌溉就没有一级有力的组织介入，农户必须直接面对事实上具有些公共物品性质的农田灌溉问题。
农户无法解决具有公共物品性质的大中型水利设施的使用问题，就不能不投资建造单个农户使用的水井和堰塘。在一些农户组织能力较强且水利条件特殊的农村，荆门农民发现了通过重新调整土地“划片承包”，来解决小水利中依然存在的搭便车难题的办法[3]。无论是以单个农户为单位，还是以数个农户的联合为单位，撇开以前的大中型水利设施，另建一套可以使用得了小水利，就成为农户不得不作出的选择。
小水利不能降低农民的灌溉成本，原因有二，一是小水利缺乏规模效益，虽然每个小水利的成本不高，但总算起来成本高昂。二是小水利的管理成本很高，几乎每家都用潜水泵抽水且每夜在田间地头守着抽水，“几乎没有几个晚上在家里睡过”，成为不少依赖于小水利农户的真实写照。
但小水利更大的危害还在于，因为小水利的建设，彻底切割了以前的大中型水利系统，这种切割既有对原有灌溉渠系的破坏和分割，又有因为小水利条件差异，而对大中型水利需求强度的切割，其结果，以前依靠的大中型水利系统不再能够使用，一直作为毛泽东时代骄傲的大中型水利设施，第一次彻底被当作无用（无法使用）之物被农民抛弃掉了。大中型水利设施第一次遇到如此巨大的麻烦。
问题是，离开了从大江大河大湖中调水的大水利，小水利能够解决多少农田抗旱的问题。从荆门市的情况来看，以挖堰打井为主的小水利，甚至不能真正解决“三年一小旱”的小旱情，这样下去，遇上59-61年旱情，中国的粮食安全将极成问题。
中央2004年1号文件决定“围绕农田基本建设，加快中小型水利建设，扩大农田有效灌溉面积，提高排涝或抗旱能力”，问题是，离开了强有力的乡村组织，即使国家可以投资建设新的及维护旧的大中型水利设施，却没有办法解决大中型水利设施与分散农户的衔接问题。
报刊上有很多农户用水协会成功运作的报道，水利部也在全国推广农户用水协会的经验[4]，但是，从我们在荆门调查的情况来看，农户用水协会成功运作所需条件十分苛刻，运作成功的实例甚少。当前荆门市对待如新贺泵站这类灌区面积在千亩左右的中型水利设施，基本态度是进行市场化取向的改革，即希望通过拍卖、租赁和承包，将水利设施变成市场中的一级，而由分散农户组成的农户用水协会作为市场的另外一级，来完成农田灌溉上的交易。这种市场取向的改革，在不能克服用水协会内部搭便车难题的情况下，谈不上水利设施与用水协会的交易问题。
税费改革以后，如何解决诸如乡村水利等带有公共物品性质的诸多事务，还有待新的探索。
[Page] [1] 参见罗兴佐、贺雪峰：“乡村水利的组织基础”，《学海》2003年第5期。
[2]具体参见：“荆门适应新形势冬修水利迎来发展的春天”
http://www.hubeiwater.gov.cn/ziye/shuilidongtai/childFile/003.asp（湖北水利网）。全文如下：
（张强）2004年新年伊始，大巴山下的湖北荆门市，正如火如荼地开展农田水利基本建设。再也不是过去那人山人海式的场面，更多的是轰鸣忙碌的机器不知疲倦地挖土。和其它市县一样，荆门市也遇到了税费改革后资金、法制、政策等诸多因素的限制，但农村税费改革这个经济发展的必然要求，没有影响到荆门市农田水利建设的进程，反而出现了一些值得一书的亮点。
以市场为先导，尊重经济规律服务农业的发展
2003年下半年，全国农产品价格开始普遍上涨。时值湖北各地秋播大忙之际。这对处于江汉平原北部的荆门来说，无疑是一个机会。抓紧和保障来年粮食增产、农民增收成为水利部门必须抓好的一件大事。
市场给荆门市以发展的机遇，但天灾同样也给了荆门市水利建设服务农业的阻力。2003年，荆门市遭遇到了盛夏伏旱和汉江1984年以来最大洪水，各种灌溉设施不完善，特别是洪水的威胁使汉江堤防基础薄弱的问题充分暴露出来。灾后反思，荆门市水利部门很快提出了必须要解决三个认识上的问题：
——荆门水利工程很脆弱，必须增强紧迫感。
——税费改革后，农田水利建设在领导、组织、投入等方面发生深刻的变化。
——当前形势下，水利建设要满足农村经济结构适应市场的要求。
在机遇面前，荆门市把握种植时机，扩大油菜、小麦的种植面积，种满不留荒。并着手一般化抓粮食生产向重点抓粮食主产区和优势产区转变的实践。坚定不移地发展高效经济作物，发展二、三产业。
农作物要成长必须要有水的安全保障，而水的安全保障，好的水利基础设施不可少。荆门作为粮食产区，农田对灌溉的要求很高。湖北灌溉领域的排头兵团林灌溉试验站就设在荆门，漳河水库、高关水库两个大型水库也在荆门。这种水利设施及科技方面优势条件，为荆门农业的增产增收提供了保障。
荆门市针对不同堤防保护农作物的范围不同现实，抓紧在灾后巩固堤防，吸收各种市场资金，按照“四制”要求，狠抓进度和质量。截止目前，全市共开工22处堤防整险工程，钟祥皇庄、南泉堤、沙洋袁家台堤、新庄闸等一批重点险工险段得到整治。
排灌设施对增产起到很大作用，也成为了建设重点。目前，水库除险已完成计划80%。各地也按照大中小配套、库渠塘结瓜的要求，统一规划，掀起了兴修当家堰的高潮，共新修和改造当家堰6856口，新增蓄水能力2000万立方米，提高了蓄水能和抗旱能力。超计划完成省政府下达的人饮解困的目标，解决7.2万人的饮水困难，建成各类饮水工程8455处。被水利部评为全国农村饮水人口解困工作先进集体。其它的水利设施如节水试验基地等都在边建设边发挥着作用。
规划与法制实现宏观管理和整体推进
过去是“哪里出问题就修哪里”，各级各部门花了大量人力、物力、财力，致使来年却看不到水利建设的效果。为什么有这种高成本低效率的建设方式？这种问题在荆门找到了答案：没有从整体上推进。荆门市冬修水利的作法是坚持全面规划、突出重点。
全市突出防洪工程、水库除险加固工程、灌区配套改造工程、抗旱水源工程、灭螺工程、人饮解困工程等六大类133项重点工程建设，明确了工程行政和技术双重责任人，并在《荆门日报》上予以公示。各项目实行行政领导“四包责任制”，即：包建设资金的筹措、包项目建设内容的完成、包工程质量、包项目经营管理机制的落实。通过重点项目的引导、带动全市水利建设的开展。各县市结合实际，明确主攻方向。计划通过争取上级立项、财政补助、水利规费专款专用、筹集社会资金参与水利建设等多途径、多渠道争取资金1.6亿元。
水利建设的质量直接关系到水资源配置的效益。为此荆门市对水利基建项目实行责任追究制和“连锁责任制”，并健全了三大体系：
——技术责任体系。对市、县、乡三级的重点工程，均以文件形式明确了技术责任人，哪一级出现质量问题，就追究哪一级技术负责人责任；
——施工规划体系。分工程项目、工程类别，制订各类工程、各个施工阶段的技术规程。对重点工程，还明确了具体的质量标准；
——“五制”管理体系。对重点工程特别是国家投资的重点工程项目，严格实行项目法人制、招标投标制、建设监理制、合同管理制、廉政责任制、规范项目实施的各个环节，目的是杜绝豆腐渣工程，实现了投资效益的双赢。
目前，荆门水利建设已顺利完成土石方1550万立方米任务，占计划的62%。
重效益和质量提到水利建设成功与否的高度
小型水利工程老化失修，不能发挥效益；田间农作物生长受到威胁，农业增产，农民增收不能得到稳固的保障。这也是市场经济条件下，荆门水利面临的问题，荆门市改革水利建管方式，使民间资本参与到办水利的行列中来。
从上个世纪90年代初期个人兴建、联户兴办、集体兴建，到现在的多种承包、股份合作、租赁、拍卖等，改革形式在荆门象雨后春笋般推广开来。小型水利投入主体向联户、个体私营转移，经营管理向民营化转移。今年荆门水利工程建设都是按照先设计论证，后批准施工进行的。荆门掇刀区麻城镇板庙村村民3户自筹资金，改造一口万方大堰，新增蓄水能力0.8万立方米，新增灌溉面积60亩，东宝区楼镇来龙村拍卖、租赁塘堰10口，承包租赁泵站台10处。通过改革，吸纳民间资本10多万元，解决了工程的整修和改造资金。
小型水利工程改制在荆门市已达80%以上。这与荆门坚持创新机制、打破束缚广辟财源建立多元化水利投入新机制有关。
多年来，资金一直制约着水利设施效益的发挥，更是影响到农作物的增产。解决资金注入的问题是一个亟待解决的问题，因为农村税费改革、机构改革、经济发展不一样等因素制约着水利建设，同时市场对农作物的质量以及品种提出了新的要求。这种不适应性推动着荆门市水利建设者们顺应于改制的大潮，求得水利建设的春天。特别是1998年以后，荆门市开始强化产权制度的改革，以滚动发展水利，放开建设权、保护受益权、搞活经营权从而推动了民营办水利的进程。
今年，荆门市特别重视水利建设的前期工作。在进行汉江堤防整治、水库除险及灌区节水改造等项目未开工之前，就进行了多方争取资金的工作，目前，完成13项规划、2项初设评审，规划投资16亿元，为水利建设储备动力。
[3]参见贺雪峰、罗兴佐等：“划片承包与乡村水利”，《管理世界》2002年第3期。
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