二、战时盐务管理体制的建立与运作
抗战以来，全国盐业面临的形势是异常严峻的。我国产盐区域，计有两淮、松江、两浙、四川、福建、广东、云南长芦、河东、山东、西北、辽宁等12区。“九·一八”事变时，辽宁区沦陷。抗战初期，全国最主要的盐区如长芦、山东，都在很短的时间内沦陷了，1938年后两淮、两浙、福建、两广、河东等产区亦先后一部分或全部沦于敌手，军民食用的供给，不得不仰赖于川盐和西北盐产。这时国民政府掌握的内地盐场产量，不到平时的30％，而1938年大后方人口仍有2亿至3亿人，约占全国人口的半数以上②。盐为军民日用所必需，盐税收入又为国家重要税收，如何适应这非常时期民食国税的需求，对盐务组织系统实为一个重要的难题和考验。其时国民政府的盐务管理机构基本上是沿袭战前的一套，中央设盐政司和盐务总局，各地产区设盐务管理局，销区设盐务办事处，管理盐的产运销事务。
为了适应战时经济体制和增产济销的需要，保证全国食盐供应，抗战前期盐务总局主要抓了两个方面的工作，一是调整地方盐务机构；二是赶办官运，积极增产。这一时期地方盐务机构的变化最为频繁，概括有三：
1．调整原有机构。四川管理局原辖四川全区及贵州省，1938年5月将黔岸缉私督销局改组为贵州盐务办事处，直隶总局；1940年四川管理局改称川康管理局。又因川康局事务繁剧，于7月间将重庆分局与撤退到川东的鄂岸办事处合并改组为川东分局，与川北分局同隶总局。1937年底，盐务总局接收原由地方当局办理的广西盐务。翌年在梧州成立广西办事处，两广管理局改称广东管理局。广州失陷后，广东局撤退到梧州，粤西盐场被分割成东西两部分，各设办事处。1940年又经改组调整，成立粤东管理局(驻南雄)和粤西管理局(驻桂林)。
2．组织运输机构。这一时期设立的运输机构繁多。有的系专设机构，如两广运输处(1938年12月设，1940年并入粤西局)，汕韶督运专员办事处(1939年4月设，后并入粤东局)，川盐济运委员会(1939年8月设，统筹运销鄂湘豫三区川盐分配事宜)，西北运输总处(1941年2月设于平凉，1943年改隶西北局)，西南运输总处(1940年5月设于桂林，后移贵阳，1941年裁)。有的则系与省方合作，如浙江战时食盐收运处、江西战时食盐接运处、赣南常平盐采运处、湘岸战时食盐运输处(后分别并人浙、赣、湘各管理局)。有的则系由原有盐务行政机关兼办，如四川、福建盐区由盐局统办官运，另如监理清河盐运特派员办事处(1941年设，后为川湘盐务联运处)、浙赣湘皖盐务督运专员办事处(1943年设)等等③。这些机构遍布国民政府控制的各盐区，建立起网络密布的官方运输系统，虽其职责范围各有不同，但都在供应军需民食的原则下，集中全力，增加盐运效率，对战时盐运起着十分重要的作用。
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①参见《中华民国建国史》，第3篇，第1170页，台北国立编译馆1985年4月。
②曾仰丰：《人事制度与盐务》，载《盐务月报》第6卷第4期。
③参见周维亮：《历代盐务官制之研究》，见《盐务月报》第17、18、19期合刊；《抗战及复员盐务大事记》，见《盐务月报》第5卷第9期。
3．设立江南盐务特派员办事处。由于江南粤桂湘赣闽浙6省区战时盐产囤运极为困难，为加强领导，协调各方关系，1939年10月，桂林行营在衡阳召开江南6省盐粮会议，讨论制定盐粮供应方针，并决定在桂林设立江南6省盐务特派员办事处，统一管理江南6省食盐的产、运、销、囤①。1940年2月办事处在桂林成立，1942年移赣县改为江南盐务联运处。
增产与抢运是抗战初期盐务总局的首要急务。1937—1938年间，沿海盐场相继沦陷，海盐来源基本断绝。军需民食的供给，不得不仰赖后方盐区，川盐地位顿显重要。其时国民党政府战时首部撤到重庆，中国政治经济的重心移向西南；盐务总局也随之迁川，先后驻于五通桥、重庆，成了全国盐务管理的中心。盐务总局对四川盐局格外重视，举凡对川盐的场产、运务、销岸等都给以优厚待遇。在中央与地方盐务管理局的共同努力下，动员各方面的人力、物力、财力，千方百计改善生产条件和管理方法，大力促进内地盐场及一部分尚未损失的沿海产区大规模增产②。时任盐务局长的缪秋杰于1948年7月发表《十年来之盐政》，其中对战时盐业增产作了概括性的回顾：“抗战军兴……，盐源减少，而人口内移，后方食需顿增，爰就各产盐区域，积极增加产量，以应销区需要，除按年规定各产区应产盐额外，复设为种种奖励督导方法，如颁布增产考成规程，贷款扶助井灶设备，奖励开发废井与措办新井，厘定预防注射牛只死亡津贴，规定推牛健康保险，鼓励推汲增加卤量办法，保障井灶，以及补咸津贴、少产津贴、溢产奖金、推卤奖金、淡卤补价、搭篾补价，凡所以为增产计者，靡不尽力提倡，总计后方各区，产盐数量。自二十七年(1938年)增产后，均年有增加，尤以川康区成绩为最佳”③。
1937年初，鉴于中日战争势不可免，国民党政府为预筹应付，加强对盐务的管理，依照这年2月国民党五届三中全会“经济建设五年计划”的决定，厘定今后盐政政策为“民制、官收、官运、商销”④。很明显，这次调整是把盐业经济转入战时体制，盐业经营由分散到集中的重要标志。
战前和战争初期盐局曾组织过抢运和屯储海盐⑤，到1938年夏，战局渐趋稳定，同时销岸常平盐的储备，也渐告匮乏，因此盐运工作主要是将内地和沿海未沦陷盐区所产之盐及时运销，以源源接济军民食需。战争时期，由于日寇侵扰，封锁长江，铁路公路多半破坏，轮船火车已失其效用，加之军情变化莫测，当局虽明定军运与盐运并用，而战时军运频繁，交通工具悉被控制，盐运自然非常困难。针对这种情况，盐务总局采取官运为主、商运为辅的办法，推动盐运。
商运分委托商运和招商代运。一是优与核价，即商人运盐到销地，盐务机关在核计售价时，按他们的成本酌加利润，待遇从优，如果遇到商人要受跌价损失时，也由盐务机关替他们负担⑥。二是代洽国家银行办理押汇，即押汇贷款，押汇开办后，运商一套资本三套用，无疑刺激了他们办运的积极性。1940年物价上涨、币值贬落，原订押汇贷款总数已不能满足运商需要，又经盐务总局报请财政部将押汇总数增为350亿元，以后增为800亿元⑦。三是推行票据贴现，继续推行银行盐务放款，开办“签章保证承兑汇票贴现放款”，以推动盐运。所谓“签章保证承兑汇票”，即运商所出的承兑汇票，系以盐斤为担保，再由主管盐务机关在汇票上签章保证，即可视同抵押放款。四是举办盐斤保险。商运盐斤，由于办了押汇，为了使到岸能够销售还款，规定盐斤在场起运之前，必须向四联保险公司进行投保。这些保险费用，系核人岸销牌价成本组合内，没有增加运商负担，运商亦无虑因意外事故而亏损⑧。
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①《中国近代盐务史资料选辑》(4)，第25页。
②关于增产具体措施，参见李涵、刘经华等著《缪秋杰与民国盐务》，第115—121页，中国科学技术出版社1990年版。另参钟长永：《抗日战争时期的四川盐业经济》，《盐业史研究》1995年第2期。
③见《盐务月报》第7卷第7期。
④《中国盐政实录》第3辑，“盐务大事表”。
⑤早在1936年，官运淮盐即已开始，主要是运至南京，作为应付非常时期军民食用之计。“七·七”事变前夕，曾将两淮各场存盐大量运赴湘、鄂、赣、皖四省及其他各地囤储备销。但数量有限，不过数百万担。
⑥曾仰丰：《人事制度与盐务》，见《盐务月报》第6卷第4期。
⑦缪秋杰：《十年来之盐政》，《盐务月报》第7卷第7期(1948年)。
⑧《十年来之盐政》；另参《自贡文史资料选辑》第14辑，第136—137页。
其时商运受时局的影响，常常陷于停滞，因此盐务总局及时地在各盐区先后开展“有计划之官运”①。总局在1940年成立官运处，各盐务管理局则分别成立官运课，专门负责统筹办理全国官运业务，并划分区间、区内联运办法，使各专其责，以应战时需要②。国民政府食盐官运政策的实施，首先从产盐最多的两淮、山东二区开始，而后由沿海向内陆扩展，从战争前沿向大后方发展，到1939年年底，官运政策已覆盖整个国统区，到1941年底，仅在淮北、两浙、福建、广东四区所运盐斤，即达2700万担之多。
其具体措施有：1．组设运输机构，已见前述。2．充实运输工具，制定战时水上船舶统制办法，凡盐务机关自制专供盐运船只，由本机关自行管制，船舶总队部不能过问；由盐务机关暂时用作盐运的商运船只，船舶总队部，亦应予以维护。3．实行运盐工夫缓服兵役法，规定凡运盐工人、民夫及运输制盐所用煤薪之力夫、船工、烧夫等，准予缓役。4．举办盐贷支持官运。盐务总局曾于1941年6月，与重庆四行订立官收官运资金4亿元借款，规定以随盐附征之偿本费为还款基金，嗣以物价逐渐增加，此项借款总额，陆续调整至18亿元；划归中央银行单独承放，并另向中央银行订立川康区屯盐借款10亿元，湘赣区屯盐借款9．58亿元及各地质押透支10亿元，共47．58亿元③。5．改变盐运路线或增辟新盐源。如川盐济销因宜昌、沙市沦陷后，运道受阻，改为运至万县及三斗坪交部岸盐务办事处，一部分济湘则运至涪陵交川湘盐运特派员办事处接传，因不能再由长江下运，必须改经乌江，再由川湘公路运湘。如广东海岸封锁，海运不通，济湘、鄂、赣的盐斤改走陆路，分段雇用民夫挑盐。成立了规模庞大的快运队，内辖11个总队，下设大队，每大队辖4中队，每中队辖9班，每班民夫20名，每月运额10万担，后增至12万担。据说参加快运队的约有8万至10万人。如1940年日寇控制了淮、芦、鲁、潞盐后，陕中豫西地区出现盐荒，因此设法调运西北马池盐济销陕豫。江西区以浙盐运艰，不敷配销，乃增辟直接济赣两条陆路运道，一面在新铺、邵武、崇安、瑞金、建宁等处接运闽盐，一面在新丰接运粤盐④。
简要说，从1937年“民制、官收、官运、商销”盐政政策的厘定，盐业经济开始纳入战时体制，到1941年推行盐专卖时，国民政府已经成功地完成了战时盐务管理体制的转轨，其绩效是显著的。一方面食盐生产，特别是川盐产量大为提高。据统计，1937年川盐产量为770万担，1938年即达到900余万担，1939年更突破1000万担大关，占当时全国盐产的一半⑤。川盐的大幅度增产，为供应大后方川、黔、滇、康、陕、甘、湘、鄂的军需民食提供了保证，充裕了国家的财政收入，这是对支持抗战的最大贡献。如下表一所示：
另一方面，因战势所迫，官运由临时性应急发展到有计划地组织推行，成为战时盐运的最大特点。国民政府在其控制区域内产盐场区广设官运机关，不仅官运盐斤济销，对于食盐生产、盐民管理、商人运销，也负有监督之责，从而实现了对盐业的全面统制。盐务系统竭力以赴，从中经受住考验，得到了锻炼，同时也为1942年实施盐专卖制做好了必要的准备。
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①参见《自贡文史资料选辑》第14辑，第137—138页。
②有关抗战时期推行官运的具体情况，可参见董振平：《1937—1941年国民政府食盐运输制度述论》，《盐业史研究》2002年第1期。
③《十年来之盐政》。
④参见《抗战及复员盐务大事记》，见《盐务月报》第5卷第9期；《人事制度与盐务》，见《盐务月报》第6卷第4期；《闽盐济赣新路线已源源启运》，见《盐务月报》第1期。
⑤1936年4月13日盐字第1号函“缪秋杰回复行营第二厅3月18日笺函复函”，中国第二历史档案馆馆藏盐务总局档案266(2)．583。
